小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理是一項社會系統(tǒng)工程。近年來，鎮(zhèn)黨委、政府不斷加快實施中心城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略，將小城鎮(zhèn)建設(shè)工作列入黨委政府工作的重要議事日程。以下是小編收集整理的小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考論文3000字范文匯總四篇，僅供參考，希望能夠幫助到大家。

小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考論文3000字篇1

加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，造就市區(qū)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，是推進我市城鎮(zhèn)化進程，帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施，這也是擺在我們面前的需要認真研究的重要課題之一。最近，我們圍繞這個問題，先后到七處鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調(diào)查研究。

調(diào)查中，既看到了我市小城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展的好形勢，也發(fā)現(xiàn)了一些問題，引發(fā)了一些思考。綜述如下：

一、基本情況

近幾年來，我市十分重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，通過科學(xué)規(guī)劃、突出重點、以點帶面、分類指導(dǎo)、整體推進措施，努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)一體化，增強小城鎮(zhèn)內(nèi)涵，提高小城鎮(zhèn)品位，塑造小城鎮(zhèn)特色，加快了構(gòu)筑農(nóng)村新型城鎮(zhèn)體系步伐。

主要表現(xiàn)在五個方面：

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加大了小城鎮(zhèn)建設(shè)工作力度。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求，是調(diào)整我市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“突破口”。為搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，市委、市府出臺了《關(guān)于加快城市化進程的意見》，確定了發(fā)展目標(biāo)，制定了一系列政策措施，全面構(gòu)筑起我市小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體框架，即突出三個中心(昌城、枳溝、皇華)，發(fā)展七個重點(呂標(biāo)、賈悅、石橋子、朱解、相州、百尺河、辛興)，以此輻射帶動全市城鎮(zhèn)化水平的全面提高。市里專門成立了小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，吸收建委、土地、民政、公安、計委、財政、農(nóng)業(yè)、金融等部門參加，具體負責(zé)小城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入了黨委、政府的重要議事日程，切實加強了對小城鎮(zhèn)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。林家村鎮(zhèn)通過第十五屆人民代表大會第三次會議作出了關(guān)于進一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的決議，統(tǒng)一了全鎮(zhèn)上下的認識，增強了加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的緊迫感、責(zé)任感和使命感。昌城鎮(zhèn)通過選樹“十大典型”現(xiàn)身說法，在全鎮(zhèn)形成了人人想城建、人人議城建、人人爭進鎮(zhèn)的良好局面。

(二)注重編制規(guī)劃，促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，是建設(shè)小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)。它既關(guān)系當(dāng)前，更影響長遠。這個問題已越來越被各級領(lǐng)導(dǎo)所重視。近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋”的原則，開始運籌新一輪小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，并建立起規(guī)劃設(shè)計統(tǒng)一評審制。昌城鎮(zhèn)聘請省市有關(guān)部門的專家，經(jīng)實地考查論證，制定了“沿河拓展，順路延伸，依托優(yōu)勢，重建五區(qū)”的小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證了規(guī)劃的科學(xué)性、超前性和可操作性。枳溝、昌城、皇華、相州等鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了小城鎮(zhèn)建設(shè)管理委員會，制定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法，認真實施“一書兩證”制度，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)日趨規(guī)范。

(三)因地制宜，開拓了小城鎮(zhèn)建設(shè)的新路子。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊緊圍繞市委、市府提出的“加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進農(nóng)村城市化進程”的總體思路，結(jié)合本鎮(zhèn)特點，廣開門路，各唱各的“拿手戲”。突出體現(xiàn)在“四個結(jié)合”上：一是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相結(jié)合。昌城鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為啟動點，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，實行聯(lián)片發(fā)展，形成得利斯食品加工區(qū)、道口重工業(yè)區(qū)，既節(jié)省土地資源，又便于污染治理。二是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展市場相結(jié)合。枳溝、相州兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)，牢牢抓住交通便利這一有利條件，充分發(fā)揮市場具有輻射力大，吸納力強，集散度高的特點，依靠市場帶動了小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展外向型經(jīng)濟相結(jié)合。林家村鎮(zhèn)開發(fā)建成了占地200多畝的外商投資工業(yè)園區(qū)，吸引外資建成了兩處工藝品龍頭企業(yè)，年產(chǎn)值達5200萬元，在周圍帶起了一個三產(chǎn)開發(fā)區(qū)。四是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展個體私營經(jīng)濟相結(jié)合。昌城鎮(zhèn)集聚60多家民辦和個體私營企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)營，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力1.5萬名，經(jīng)濟總收入占全鎮(zhèn)的70%以上，壯大了小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模，拉動了全鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長。

(四)制定政策，促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)上規(guī)模。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)本著放水養(yǎng)魚、欲取先予的原則，結(jié)合實際制定了一些優(yōu)惠政策，鼓勵引導(dǎo)二、三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，加快了小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。相州鎮(zhèn)規(guī)定，對進鎮(zhèn)建房經(jīng)商農(nóng)民，免交鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌費和村提留;對在小城鎮(zhèn)新上的工商項目，鎮(zhèn)里給予最優(yōu)惠待遇等。這些優(yōu)惠政策，激發(fā)了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中的積極性，促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速膨脹。

(五)強化管理，營造了小城鎮(zhèn)發(fā)展的良好環(huán)境。在制定優(yōu)惠政策的同時，小城鎮(zhèn)的管理得到進一步加強，就“三個中心鎮(zhèn)”管理情況看，主要呈現(xiàn)三個特點：一是完善了管理制度。分別制定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法、環(huán)境衛(wèi)生管理辦法等規(guī)范性文件，使小城鎮(zhèn)管理初步納入規(guī)范化軌道;二是加強了建設(shè)管理。本著合理布局，有序開發(fā)的原則，嚴格建設(shè)程序，從批地到設(shè)計、建筑、裝璜實行“一條龍”管理，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)小城鎮(zhèn)。三是加強了環(huán)境治理。枳溝鎮(zhèn)組建了環(huán)衛(wèi)所，負責(zé)整個鎮(zhèn)區(qū)街道的環(huán)境衛(wèi)生，先后投資60余萬元，上了叉車、翻斗車，增設(shè)了50多個生活垃圾箱，改善了鎮(zhèn)區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生;各地還不斷加大對小城鎮(zhèn)的治安管理力度，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

二、存在的主要問題

從調(diào)查情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面取得了一些成績和經(jīng)驗，但在實際工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有以下四點：

(一)認識上有差距。突出表現(xiàn)在：有些地方還沒有把小城鎮(zhèn)建設(shè)擺到應(yīng)有的戰(zhàn)略位置，廣大干部群眾對小城鎮(zhèn)建設(shè)在促進農(nóng)村改革和發(fā)展中的重要作用認識不足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺資金對搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)存有畏難情緒，缺少發(fā)展新思路，造成工作被動;個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)起門來搞建設(shè)，難以形成大開放、大發(fā)展的格局;有些地方存在急功近利的短期行為，缺少長遠眼光，制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)上檔次、上水平。

小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考論文3000字篇2

摘要：鎮(zhèn)寧自治縣大力實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，著力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代山水城市和美麗鄉(xiāng)村，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“百花齊放”。

鎮(zhèn)寧自治縣以“產(chǎn)業(yè)興城鎮(zhèn)、綠色顯安寧”為主題，按照“全域鎮(zhèn)寧、產(chǎn)城互動、景城一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”要求，大力建設(shè)以“五型城市”為載體的山地特色新型城鎮(zhèn)化，力求“建一流精品，傳千年經(jīng)典”。

應(yīng)勢而謀提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

鎮(zhèn)寧搶抓安順被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點和鎮(zhèn)寧深化縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點縣的政策機遇，大力實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，著力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代山水城市和美麗鄉(xiāng)村，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“百花齊放”。

抓產(chǎn)城融合。堅持以園區(qū)建設(shè)為平臺，以三次產(chǎn)業(yè)為支撐，產(chǎn)、城、園聯(lián)動，實現(xiàn)空間上產(chǎn)城共進、布局上功能分區(qū)，建設(shè)充滿活力的開放創(chuàng)新型城市。

優(yōu)化工業(yè)園區(qū)布局，構(gòu)成三大工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)鼎足成型，就地吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力6260人就業(yè)。促進山地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化互動融合，各級各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園各具特色，帶動1.07萬農(nóng)民增收致富。推動總部經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化耦合發(fā)展，晨春石業(yè)、順立達紡織、匯景紙業(yè)、天韻石尚等基地總部先后啟動建設(shè)，西南石材交易中心、鎮(zhèn)寧電商物流產(chǎn)業(yè)園建設(shè)如火如荼，實現(xiàn)以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動、相互支撐。

抓綠色協(xié)調(diào)。堅持“綠水青山就是金山銀山”，規(guī)劃設(shè)計充分融合鎮(zhèn)寧獨特的自然風(fēng)光與歷史文化元素，建設(shè)內(nèi)涵多元的山水田園型、綠色生態(tài)型、歷史文化型城市。

做好山與水的文章。緊緊圍繞山地特色新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，依山傍水進行規(guī)劃發(fā)展，建設(shè)真武山、云盤山、蝴蝶山、青龍山等一批山體公園，打造紅旗湖公園，推進白馬湖森林公園建設(shè)，美化穿城河沿岸生態(tài)景觀，山水田園城市初具規(guī)模。經(jīng)營好綠色生態(tài)資源。重點實施城市綠化工程，推進山體、通道、道路、景觀綠化建設(shè)，打造百里綠色長廊，全縣森林覆蓋率達49.32%，綠色生態(tài)的城市概念深入人心。

豐富城市內(nèi)涵。充分運用好民族元素和歷史文化元素，推進城鎮(zhèn)化與旅游產(chǎn)業(yè)化結(jié)合，開發(fā)旅游景區(qū)景點，新建陸瑞光紀念館、安莊衛(wèi)古城門，打造獨具民族特色的千年布依古寨——高蕩村，重塑馬鞍山合作社敢闖敢試、敢為天下先的“季節(jié)包工”改革創(chuàng)新精神，新型城鎮(zhèn)的歷史文化內(nèi)涵更加豐富。抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。經(jīng)過示范帶動、梯次推進、輻射發(fā)展，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，做大城區(qū)、做特城鎮(zhèn)、做美鄉(xiāng)村，著力打造宜居宜游型城市。

抓好特色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

以“8+1”“8+X”項目建設(shè)為抓手，大力推進示范城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。進取探索“1+N”建設(shè)模式，鎮(zhèn)村聯(lián)動推出一批美麗鄉(xiāng)村。

著力補齊城市功能短板。建成改造鎮(zhèn)樂公路、西南外環(huán)公路、南外環(huán)公路、工業(yè)園區(qū)延長線等8條主干道路，打通望安橋連接線、二橋路雙向連接線等8條“斷頭路”，進一步完善環(huán)翠新區(qū)路網(wǎng)，實施南北大街延伸工程，城區(qū)道路通達本事顯著提升。經(jīng)過PPP模式新建兩個機械停車場，實施東大街綠色停車場改造等工程，城區(qū)新增停車位4791個。

合理轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。圍繞“一分三向”模式，經(jīng)過引進規(guī)模企業(yè)、組織技能培訓(xùn)、供給項目扶持等措施，進取引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村集聚，城區(qū)人口到達8.46萬人，城鄉(xiāng)融合水平進一步提升。

順勢而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)初見成效

鎮(zhèn)寧著力建設(shè)獨具特色、功能完善的宜居城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村，全縣城鄉(xiāng)建設(shè)的檔次和品位得到進一步提升，城市面貌大為改觀，服務(wù)功能日趨完善，人居環(huán)境和投資環(huán)境更為優(yōu)化，讓居民“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁。”

拉動投資和消費需求，經(jīng)濟發(fā)展活力持續(xù)增強。2024年以來，全縣先后投入資金49.77億元，實施城鎮(zhèn)化建設(shè)項目44個，大幅改善城鄉(xiāng)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，推進餐飲、住宿、娛樂、商貿(mào)中心提質(zhì)發(fā)展，以城鎮(zhèn)化建設(shè)拉動消費，有效激活經(jīng)濟發(fā)展動力。

協(xié)調(diào)推進建設(shè)和管理，城鄉(xiāng)生活環(huán)境持續(xù)美化。以“禮貌在行動·滿意在鎮(zhèn)寧”“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)立為抓手，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)綠化美化亮化工程，不斷提升城鎮(zhèn)整體形象。大力推進項目建設(shè)，完善服務(wù)管理機制，城區(qū)產(chǎn)城景一體化凸顯。江龍、丁旗等示范小城鎮(zhèn)建設(shè)初具雛形，大寨、龍井、高蕩等美麗鄉(xiāng)村串起鄉(xiāng)村旅游“項鏈”，河道兩岸、山體公園、城鄉(xiāng)道路、臨街樓宇等綠化美化亮化景觀交相輝映，呈現(xiàn)出“城在景中、景在城中、城鄉(xiāng)共美”的美麗畫卷。

統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和民生建設(shè)，人民群眾滿意度持續(xù)提升。把群眾利益、安全便捷作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，重點實施一批民生改善工程。完成棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造2.8萬戶，建設(shè)新二中，啟動鎮(zhèn)寧民族中學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力實施工業(yè)促進就業(yè)、城鎮(zhèn)帶動就業(yè)項目，“十二五”

以來累計新增城鎮(zhèn)就業(yè)1.85萬人。大力開展醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制改革，縣人民醫(yī)院創(chuàng)立二甲綜合醫(yī)院和新醫(yī)院建設(shè)工作有序推進，中醫(yī)院新院今年內(nèi)投入使用。

乘勢而上加快同步小康建設(shè)步伐

鎮(zhèn)寧自治縣在推動新型城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)中做了很多有益的探索和實踐，取得了必須的階段性成效。實踐證明，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須做到以下幾方面：

必須要有科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)。鎮(zhèn)寧準(zhǔn)確把握生態(tài)旅游城市、特色輕工業(yè)發(fā)展城市的定位，突出產(chǎn)業(yè)、綠色、歷史、民族、人文等元素，提高規(guī)劃的引領(lǐng)作用，努力實現(xiàn)現(xiàn)代城市功能和傳統(tǒng)文化傳承的有機結(jié)合。

必須有社會各界的看齊參與

堅持統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)機關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校等自覺向縣委、縣政府看齊，提振精氣神，既充分激發(fā)了廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的活力、潛能，又進取調(diào)動了社會各界對城市建設(shè)管理的參與性、主動性，構(gòu)成通力協(xié)作、支持共建的良好氛圍。

必須改革創(chuàng)新體制機制。堅持用改革的舉措、創(chuàng)新的思路、超常規(guī)的辦法，深化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制改革試點。加大投融資力度，采取金融貸款、PPP公私合營、融資代建等創(chuàng)新模式，融資42.74億元，占項目總投資的85.9%，推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和旅游產(chǎn)業(yè)化“四個輪子”一齊轉(zhuǎn)。

百舸爭流千帆競，借海揚帆奮者先。站在新的起點，鎮(zhèn)寧自治縣委、縣政府將以“守底線、走新路、奔小康”為行動指南，帶領(lǐng)全縣38萬各族同胞進一步崇正強信、凝心聚力、勇為善成，更加有效地破解難題，更加快速地推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，為“康莊福民”打下堅實基礎(chǔ)，努力加快與全市全省全國同步小康步伐。

小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考論文3000字篇3

一、基本情況

近幾年來,我市十分重視小城鎮(zhèn)建設(shè),通過科學(xué)規(guī)劃、突出重點、以點帶面、分類指導(dǎo)、整體推進措施,努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化,城鄉(xiāng)一體化,增強小城鎮(zhèn)內(nèi)涵,提高小城鎮(zhèn)品位,塑造小城鎮(zhèn)特色,加快了構(gòu)筑農(nóng)村新型城鎮(zhèn)體系步伐。

主要表現(xiàn)在五個方面:

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo),加大了小城鎮(zhèn)建設(shè)工作力度。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求,是調(diào)整我市經(jīng)濟結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“突破口”。為搞好小城鎮(zhèn)建設(shè),市委、市府出臺了《關(guān)于加快城市化進程的意見》,確定了發(fā)展目標(biāo),制定了一系列政策措施,全面構(gòu)筑起我市小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體框架,即突出三個中心(昌城、枳溝、皇華),發(fā)展七個重點(呂標(biāo)、賈悅、石橋子、朱解、相州、百尺河、辛興),以此輻射帶動全市城鎮(zhèn)化水平的全面提高。市里專門成立了小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,吸收建委、土地、民政、公安、計委、財政、農(nóng)業(yè)、金融等部門參加,具體負責(zé)小城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入了黨委、政府的重要議事日程,切實加強了對小城鎮(zhèn)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。林家村鎮(zhèn)通過第xx屆人民代表大會第三次會議作出了關(guān)于進一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的決議,統(tǒng)一了全鎮(zhèn)上下的認識,增強了加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的緊迫感、責(zé)任感和使命感。昌城鎮(zhèn)通過選樹“十大典型”現(xiàn)身說法,在全鎮(zhèn)形成了人人想城建、人人議城建、人人爭進鎮(zhèn)的良好局面。

(二)注重編制規(guī)劃,促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃,是建設(shè)小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)。它既關(guān)系當(dāng)前,更影響長遠。這個問題已越來越被各級領(lǐng)導(dǎo)所重視。近年來,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋”的原則,開始運籌新一輪小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃,并建立起規(guī)劃設(shè)計統(tǒng)一評審制。昌城鎮(zhèn)聘請省市有關(guān)部門的專家,經(jīng)實地考查論證,制定了“沿河拓展,順路延伸,依托優(yōu)勢,重建五區(qū)”的小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,保證了規(guī)劃的科學(xué)性、超前性和可操作性。枳溝、昌城、皇華、相州等鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了小城鎮(zhèn)建設(shè)管理委員會,制定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法,認真實施“一書兩證”制度,使小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)日趨規(guī)范。

(三)因地制宜,開拓了小

城鎮(zhèn)建設(shè)的新路子。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊緊圍繞市委、市府提出的“加快小城鎮(zhèn)建設(shè),推進農(nóng)村城市化進程”的總體思路,結(jié)合本鎮(zhèn)特點,廣開門路,各唱各的“拿手戲”。突出體現(xiàn)在“四個結(jié)合”上:一是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相結(jié)合。昌城鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為啟動點,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中,實行聯(lián)片發(fā)展,形成得利斯食品加工區(qū)、道口重工業(yè)區(qū),既節(jié)省土地資源,又便于污染治理。二是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展市場相結(jié)合。枳溝、相州兩鄉(xiāng)鎮(zhèn),牢牢抓住交通便利這一有利條件,充分發(fā)揮市場具有輻射力大,吸納力強,集散度高的特點,依靠市場帶動了小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展外向型經(jīng)濟相結(jié)合。林家村鎮(zhèn)開發(fā)建成了占地200多畝的外商投資工業(yè)園區(qū),吸引外資建成了兩處工藝品龍頭企業(yè),年產(chǎn)值達5200萬元,在周圍帶起了一個三產(chǎn)開發(fā)區(qū)。四是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展個體私營經(jīng)濟相結(jié)合。昌城鎮(zhèn)集聚60多家民辦和個體私營企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)營,轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力1.5萬名,經(jīng)濟總收入占全鎮(zhèn)的70%以上,壯大了小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模,拉動了全鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長。

(四)制定政策,促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)上規(guī)模。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)本著放水養(yǎng)魚、欲取先予的原則,結(jié)合實際制定了一些優(yōu)惠政策,鼓勵引導(dǎo)二、三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中,加快了小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。相州鎮(zhèn)規(guī)定,對進鎮(zhèn)建房經(jīng)商農(nóng)民,免交鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌費和村提留;對在小城鎮(zhèn)新上的工商項目,鎮(zhèn)里給予最優(yōu)惠待遇等。這些優(yōu)惠政策,激發(fā)了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中的積極性,促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速膨脹。

(五)強化管理,營造了小城鎮(zhèn)發(fā)展的良好環(huán)境。在制定優(yōu)惠政策的同時,小城鎮(zhèn)的管理得到進一步加強,就“三個中心鎮(zhèn)”管理情況看,主要呈現(xiàn)三個特點:一是完善了管理制度。分別制定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法、環(huán)境衛(wèi)生管理辦法等規(guī)范性文件,使小城鎮(zhèn)管理初步納入規(guī)范化軌道;二是加強了建設(shè)管理。本著合理布局,有序開發(fā)的原則,嚴格建設(shè)程序,從批地到設(shè)計、建筑、裝璜實行“一條龍”管理,高起點、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)小城鎮(zhèn)。三是加強了環(huán)境治理。枳溝鎮(zhèn)組建了環(huán)衛(wèi)所,負責(zé)整個鎮(zhèn)區(qū)街道的環(huán)境衛(wèi)生,先后投資60余萬元,上了叉車、翻斗車,增設(shè)了50多個生活垃圾箱,改善了鎮(zhèn)區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生;各地還不斷加大對小城鎮(zhèn)的治安管理力度,為小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

二、存在的主要問題

從調(diào)查情況看,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面取得了一些成績和經(jīng)驗,但在實際工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有以下四點:

(一)認識上有差距。突出表現(xiàn)在:有些地方還沒有把小城鎮(zhèn)建設(shè)擺到應(yīng)有的戰(zhàn)略位置,廣大干部群眾對小城鎮(zhèn)建設(shè)在促

進農(nóng)村改革和發(fā)展中的重要作用認識不足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺資金對搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)存有畏難情緒,缺少發(fā)展新思路,造成工作被動;個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)起門來搞建設(shè),難以形成大開放、大發(fā)展的格局;有些地方存在急功近利的短期行為,缺少長遠眼光,制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)上檔次、上水平。

(二)規(guī)劃滯后。據(jù)調(diào)查,全市20處鄉(xiāng)鎮(zhèn),已完成新一輪小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有11處,占55%;總體規(guī)劃通過評審的只有5處鄉(xiāng)鎮(zhèn),占25%;總體規(guī)劃經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會通過并報市政府批準(zhǔn)的只有1處鄉(xiāng)鎮(zhèn),占5%;全市20處鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有編制詳細規(guī)劃。從上述情況看,一是規(guī)劃不健全。9處鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成新一輪總體規(guī)劃,有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是口頭規(guī)劃,致使小城鎮(zhèn)建設(shè)無章可循、無序發(fā)展。二是總體規(guī)劃缺乏連續(xù)性和權(quán)威性。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃還沒有經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審查并報市政府審批,因此規(guī)劃不具有法律效力,造成建設(shè)的隨意性和盲目性。三是沒有編制詳細規(guī)劃。導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)布局不規(guī)范,特色不突出,基礎(chǔ)設(shè)施不配套。

(三)政策落實不到位。近年來,隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)進程的加快,市委、市政府出臺了一些優(yōu)惠政策,如戶籍、土地使用、各種收費等,還沒有得到很好地落實。一是現(xiàn)行戶籍管理制度制約小城鎮(zhèn)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)招聘的管理技術(shù)人才和進鎮(zhèn)經(jīng)商辦企業(yè)的農(nóng)民,戶籍管理混亂,分別落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)委、建委、商貿(mào)園等單位,有的長期無處落,有些聘用人才、投資者因戶籍問題解決不了而打退堂鼓。二是征用土地手續(xù)多,時間長,收費偏高。據(jù)基層反映,征用一塊土地,從審請到批復(fù)大約需要半年時間,使用一畝土地需要繳納的土地出讓金、耕地占用費、測圖費、復(fù)墾費、補償金等約在35000元左右,致使投資者和進鎮(zhèn)農(nóng)民望而卻步。三是社會保障體系不完善。近幾年來,轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動力人數(shù)呈迅速遞增的態(tài)勢,各項社會保障制度如住房、教育、社會保險等不配套,農(nóng)民進鎮(zhèn)有后顧之憂。

(四)融資渠道不暢。主要表現(xiàn)是:⑴市鄉(xiāng)財政實行分稅體制政策,分灶吃飯、自籌平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍打得很緊,小城鎮(zhèn)建設(shè)資金很難列入預(yù)算。⑵銀行對小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款較少。⑶從小城鎮(zhèn)建設(shè)工程中收取得土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費、城市維護建設(shè)稅等很少用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。⑷小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)營程度低。有關(guān)部門、企業(yè)和個人投資少,利用外資開發(fā)小城鎮(zhèn)的力度不大,民間資金潛力挖掘不夠。這些因素,導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入不足,制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、幾點建議

鑒于上述情況,我們建議各級領(lǐng)導(dǎo)要把建設(shè)小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn),作為推進我市城鄉(xiāng)一體化進程,繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的重要內(nèi)容,

切實擺上重要位置,下大氣力抓緊抓好。

(一)進一步提高認識,切實把小城鎮(zhèn)建設(shè)擺上突出位置。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要載體,是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的橋梁和紐帶。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于促進人流、物流、信息流聚集,有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,有利于輻射帶動周邊經(jīng)濟快速發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距。黨和國家對小城鎮(zhèn)建設(shè)工作十分重視。黨的xx屆五中全會明確指出:隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進程的加快,我國推進城鎮(zhèn)化條件已漸成熟,要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。xx總書記早就指出,“要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)適當(dāng)集中,使小城鎮(zhèn)成為區(qū)域中心”,“在穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時,積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)”。建設(shè)小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn),經(jīng)營小城鎮(zhèn)已成為當(dāng)前繁榮經(jīng)濟,促進發(fā)展的重要內(nèi)容。因此,各級領(lǐng)導(dǎo)要進一步解放思想,更新觀念,樹立超前意識、機遇意識、發(fā)展意識,切實把實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略放在農(nóng)村工作的突出位置來抓,實行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,把規(guī)劃、建設(shè)、管理好小城鎮(zhèn)列入任期責(zé)任目標(biāo),調(diào)動一切社會力量,全方位,多角度,參與小城鎮(zhèn)建設(shè),切實加強對小城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo),形成齊抓共管的合力。

(二)科學(xué)規(guī)劃,夯實基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃要立足現(xiàn)實,著眼長遠,堅持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃,高質(zhì)量建設(shè),高水平管理,真正做到“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋、管理一條龍”。一是制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合。要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù),抓緊對小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行修訂和完善,合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模,以保證集約用地和保護耕地。二是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)與保護耕地和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。進一步改革完善城鎮(zhèn)用地制度,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),盤活土地存量,禁止土地閑置,在保護耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下,妥善解決建設(shè)用地。堅決防止環(huán)境污染,杜絕土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃相結(jié)合。在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,對工業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、主要街區(qū)、各類市場和各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等,都要根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制詳細規(guī)劃。在人民群眾承受能力允許的情況下,高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量配套建設(shè),提高規(guī)模效益和聚集效應(yīng)。市政府要切實加強對規(guī)劃編制的領(lǐng)導(dǎo)和督查工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)要編制一個總體規(guī)劃,設(shè)計費最低需8萬元,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政現(xiàn)象突出,造成小城鎮(zhèn)建設(shè)散亂。鑒于此,應(yīng)成立專門班子,對全市小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作進行統(tǒng)一調(diào)度,統(tǒng)一聘請專家論證設(shè)計,以減少費用,使全市小城鎮(zhèn)建設(shè)既統(tǒng)一協(xié)調(diào),又突出小城鎮(zhèn)特色,保證規(guī)劃編制工作的順利完成。同時,要進一步完善規(guī)劃的評審、審查、審批制度,小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃要嚴

格堅持專家評審論證、人代會審查同意并報市政府批準(zhǔn)的科學(xué)程序,切實保障規(guī)劃的權(quán)威性和連續(xù)性。

(三)深化改革,落實完善政策保障機制。一是要進一步落實進鎮(zhèn)人員的戶籍政策。按照公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》和我市《關(guān)于進一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的決定精品源自政治科 》要求,協(xié)調(diào)公安、民政等有關(guān)部門,采取得力措施,盡快完善落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍管理辦法,在小城鎮(zhèn)設(shè)立居民委員會,按城市戶籍管理有關(guān)規(guī)定管理小城鎮(zhèn)人口,形成城鄉(xiāng)人口有序流動機制。二是簡化土地征用手續(xù),降低收費標(biāo)準(zhǔn)。各職能部門要認真落實招商引資的各項優(yōu)惠政策,切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),堅持一站式服務(wù),一個漏斗收費,縮短建設(shè)項目的立項、審批和建設(shè)周期,提高辦事效率。三是逐步建立和完善小城鎮(zhèn)的社會保障制度。要建立適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展要求的住房、醫(yī)療、教育和社會保險等制度,發(fā)展公益事業(yè),健全小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)等功能,解除進鎮(zhèn)人員的后顧之憂,增強小城鎮(zhèn)的凝聚力。

(四)廣辟投融資渠道,建立多元投資機制。堅持政府主導(dǎo)、市場化運作的原則,拓展小城鎮(zhèn)建設(shè)資金渠道。一是小城鎮(zhèn)建設(shè)市場化。要改革小城鎮(zhèn)建設(shè)方式,由建設(shè)小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向經(jīng)營小城鎮(zhèn)。按照“誰投資,誰受益”的原則,積極探索把公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場的融資路子。在統(tǒng)一管理的前提下,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組建綜合開發(fā)公司,由住宅開發(fā)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸。鼓勵市直部門、企業(yè)、個人投資參與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。二是要實行財政、金融扶持政策。認真落實市委、市政府《關(guān)于進一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的決定》,市、鄉(xiāng)兩級財政、金融部門要加大力度,每年投入一定的資金引導(dǎo)、支持小城鎮(zhèn)建設(shè);小城鎮(zhèn)建設(shè)的各項稅費,如從小城鎮(zhèn)收取的土地出讓金(地方留成部分)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費、城市維護建設(shè)稅等,要重點用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。三是擴大開放,加大招商引資力度,利用外資開發(fā)建設(shè)小城鎮(zhèn),構(gòu)筑開放式的投資主體多元化、多層次新格局。

(五)進一步加大管理力度,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。要理順體制,建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理機構(gòu),明確管理職責(zé),強化對農(nóng)村建筑市場和施工隊伍的管理和監(jiān)督檢查。要加強小城鎮(zhèn)內(nèi)部的綜合治理,優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境;制止“亂攤派、亂集資、亂收費、亂罰款”,營造寬松環(huán)境;加強社會治安綜合治理,營造平安環(huán)境;加強美化、綠化和公共衛(wèi)生管理,打破“一條街,兩行樹”的舊格局,營造優(yōu)美的自然環(huán)境;加強文化建設(shè),突出文化特色,營造良好的人文環(huán)境。

小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考論文3000字篇4

引言：

盡管早在1984年的著名的中央1號文件中，就已經(jīng)明確提出“允許農(nóng)民自理口糧進城務(wù)工經(jīng)商”的政策，但在八十年代的中國經(jīng)濟熱點問題中，農(nóng)民如何進城、農(nóng)村小城鎮(zhèn)如何建設(shè)的問題并不引人注目。只是隨著九十年代中國地方工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展之中各地“開發(fā)區(qū)熱(1992年鄧小平南巡談話之后各地大辦開發(fā)區(qū)導(dǎo)致經(jīng)濟高速增長)”濫占耕地引發(fā)出的矛盾愈演愈烈，小城鎮(zhèn)建設(shè)及其相關(guān)的政策問題，才逐漸引起國內(nèi)外的廣泛討論。

1995年4月，中國國家體改委、中央機構(gòu)編制委員會、財政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、民政部、公安部、統(tǒng)計局、國土局等11個部委聯(lián)合發(fā)布了農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，并于當(dāng)年11月與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織在北京召開了“中國小城鎮(zhèn)建設(shè)高級國際研討會”;1996年，該11部委又得到聯(lián)合國開發(fā)計劃署約180萬美元的研究資助，還與各省協(xié)商確定了首批57個國家級試點城鎮(zhèn)。到1997年末，國家級試點城鎮(zhèn)已經(jīng)擴大到100個。

本文作者作為農(nóng)業(yè)部的代表，參與了11部委對該項目的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，以及上述國際組織資助的合作研究和試點。由于長期關(guān)注農(nóng)村和農(nóng)民問題，我們的研究從一開始就強調(diào)指出：考慮到其他發(fā)展中國家城市化的教訓(xùn)，中國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的并不在于建設(shè)一批現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，而是通過城鎮(zhèn)發(fā)展過程中資本的集聚和人口的集中，逐步解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。即：如何在市場經(jīng)濟條件下，進一步改革農(nóng)村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度;通過培育城鎮(zhèn)積累功能和自我發(fā)展機制，使已經(jīng)非農(nóng)就業(yè)的、過剩的農(nóng)村人口進入小城鎮(zhèn)，從而減輕有限的農(nóng)地已經(jīng)超載的農(nóng)業(yè)人口負擔(dān)，以保證中國農(nóng)業(yè)有可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

然而近年來大量的調(diào)查研究已經(jīng)使我們意識到：在本世紀末中國城市化加速發(fā)展的進程中，地方政府資本原始積累導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)大規(guī)模占地已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。而且人們不得不承認，目前這種制度軟約束條件下的行政控制，實際上不能有效抑制各級地方政府在財政嚴重虧損壓力下，對耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非(從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè))”巨額增殖收益的渴求。為此，寫作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任：長期受制于資源短缺之苦的中國人，必須能夠找到一種相對較低成本的制度類型，以便在不可遏制的現(xiàn)代“圈地運動”中，得以說服地方政府采用某種既對國家、集體、農(nóng)民三者都有利，又能有效地促進地方城鎮(zhèn)化和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新辦法。

一、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源緊約束

1、基本國情矛盾──人地關(guān)系的高度緊張

上下5千年的中國歷史上，農(nóng)業(yè)長期占有重要地位。由于幾千年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達，在土地資源被高度開發(fā)的同時，也客觀上支撐了中國人口的高速增長。自明朝(1303年)中國人口突破6000萬。到1840年的鴉片戰(zhàn)爭，中國人口已達4.2億。其后數(shù)百年人口數(shù)量居世界第一，因此形成了中國最基本的國情矛盾──人地關(guān)系的高度緊張。

從中國歷代人口與耕地變化表中可以清楚看出，人均耕地面積由盛唐時期的17.8畝不斷下降到1949年的2.7畝,下降了7倍。

資料來源:1840年前數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自郭慶:《現(xiàn)代化中的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移》.中國社會科學(xué)出版社,1993,P43;1840年后數(shù)據(jù)引自吳慧:《中國歷代糧食畝產(chǎn)研究》.農(nóng)業(yè)出版社,1985,P195。

歷朝歷代的開國之君大多以墾荒、屯田來振興國力。1949年新中國成立后雖然也大面積墾荒造田，而且一度使耕地面積大幅度增加;但在人口政策一度失誤而且人口基數(shù)過大的作用下，已經(jīng)不可能扭轉(zhuǎn)人均耕地面積不斷下降的趨勢。

2、耕地資源的橫向比較

我國雖然國土面積略大于美國，但屬于人均耕地資源最少的國家之一。橫向比較只相當(dāng)于世界平均水平的33%，美國的11.2%，巴西的24.5%;即使與同樣屬于人口大國的印度相比，也僅相當(dāng)于印度的42.2%。

據(jù)國家土地局新近的調(diào)查匯總，1990-94年平均每年減少耕地面積940萬畝，約相當(dāng)于每年新增的耕地。而據(jù)宋健和于景元的研究，中國人口到2050年人口達到15～16億時才可能停止增長(宋健、于景元《人口控制論》.科學(xué)出版社.1985.P238-240)。在當(dāng)前經(jīng)濟和技術(shù)條件下我國可開發(fā)利用的后備耕地資源只有約10.6億畝;更為嚴峻的是其中可開發(fā)成耕地的極其有限，僅為1.94億畝。因此,人地高度緊張將一直是中國在其實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中的最基本國情矛盾。

3、小農(nóng)經(jīng)濟條件下人口過剩危機的必然性

在基本國情矛盾制約下，形成了中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的子嗣間平分財產(chǎn)的制度，使農(nóng)村人口增長的同時農(nóng)地規(guī)模越來越小，土地不斷析分細化。

小農(nóng)經(jīng)濟有一個重要特征，就是資本的平均利潤和地租都不會表現(xiàn)為經(jīng)營的界限,只有在他扣除實際成本之后,付給自己的工資才是絕對的界限。這使得在小農(nóng)經(jīng)濟條件下農(nóng)民習(xí)慣以大量不計報酬的家庭勞動投入替代資本投入，在維持了中國農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率不斷提高的同時并不計算人口增加的成本。因此，我們這個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家所固有的人口與耕地的矛盾，必然帶來人口過剩危機。4、土地生產(chǎn)率高、勞動生產(chǎn)率低

人多地少的國情矛盾和土地占有無限析分的財產(chǎn)制度，使勞動生產(chǎn)率不斷下降。

如果耕地的擴大和生產(chǎn)技術(shù)的改進引起的糧食產(chǎn)量的增長速度，低于人口的增長速度，那就必然導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率的顯著下降。戰(zhàn)國中晚期的糧食畝產(chǎn)量已達216斤，唐時達到334斤;到清代中葉糧食畝產(chǎn)為367斤。本世紀30年代的糧食單產(chǎn)，實際上比當(dāng)時已經(jīng)現(xiàn)代化的美國農(nóng)業(yè)高得多。然而另一方面，早在戰(zhàn)國中晚期我國每個勞力產(chǎn)糧已經(jīng)達到3318斤，唐時為歷史最高水平,每個勞力年產(chǎn)糧食4524斤。自唐以來農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷下降：明代保持在4027斤水平上;清代每一勞力生產(chǎn)糧食降為2262斤，而到1949年就只有1150斤，比唐時減少3374斤;減少的比例是74%。

1949年建國后,政府在全國范圍內(nèi)開展了土地改革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展很快。但是土地改革強化了農(nóng)戶占有小塊土地并主要從事于自然經(jīng)濟活動的生產(chǎn)方式，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有產(chǎn)生多大的變化，而且中國幾千年沿襲下來的家庭分工結(jié)構(gòu)也沒有改變。雖然1953年后農(nóng)村逐步實行集體化，土地家庭私有制變成了以社區(qū)集體組織為主體的社會主義公有制。但是，土地的集體所有制仍然未改變中國小農(nóng)經(jīng)濟的基本特征：①小塊土地上的大量勞動投入;②勞動的目的不是在利潤的導(dǎo)向下提高農(nóng)產(chǎn)品的商品率,而是為滿足自己的消費需求。由此造成了解放以來雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有所進步,但歷史上沿續(xù)下來的土地生產(chǎn)率高,勞動生產(chǎn)率低的總格局并未改變。

2.《中國統(tǒng)計年鑒1994》P329、342、345、358;

3.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒1992》P122;

4.《中國統(tǒng)計年鑒1992》P55;

5.吳慧:《中國歷代糧食畝產(chǎn)研究》,農(nóng)業(yè)出版社,P220

上表反映的是1952年以來以畝均糧食產(chǎn)量和畝均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值指數(shù)衡量的土地生產(chǎn)率、以農(nóng)業(yè)勞動者勞均產(chǎn)糧和勞均凈產(chǎn)值指數(shù)衡量的勞動生產(chǎn)率的變動情況。1978年與1952年相比，糧食畝產(chǎn)提高了1.38倍，以畝均耕地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值指數(shù)衡量的土地生產(chǎn)率提高了1.17倍,而以勞均產(chǎn)糧衡量的勞動生產(chǎn)率僅提高了0.12倍,以勞均凈值指數(shù)衡量的勞動生產(chǎn)率僅增長了3%。而且我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率解放后曾長期處于下降徘徊的局面。勞均產(chǎn)糧1970年還低于1952年的水平,勞均凈產(chǎn)值直到1978年才開始超過1952年的水平。只是1978年改革開放后，隨著大量勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率才有了穩(wěn)步的提高。

綜上所述，中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中大量剩余勞動力的存在，不是因為農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的結(jié)果，而是人口對土地的巨大壓力和小農(nóng)占有土地的制度共同作用的結(jié)果。人地資源的緊張產(chǎn)生了巨量的剩余勞動力，而小農(nóng)經(jīng)濟制度又使這些剩余勞動力被滯留在越來越狹小的土地上。因此，緩解中國基本的國情矛盾和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的首要前提，就是剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是，建國以來的城市化進展并沒有解決這個首要前提問題。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)的背景分析──建國以來的工業(yè)化、城市化進展與城鄉(xiāng)分割的體制問題

1、關(guān)于“資源資本化”。

“資源資本化”，是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論的一個主要觀點，意指資源富集但資本稀缺的欠發(fā)達國家，其經(jīng)濟開發(fā)過程的實質(zhì)是資源轉(zhuǎn)化為資本，亦即必須通過經(jīng)濟的貨幣化來促進資源從實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)，進入可交換的市場。

北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的報告指出，1978年中國的經(jīng)濟貨幣化(M2/gnp)程度只有32%，當(dāng)時的社會存款僅210億，貸款規(guī)模是1890億，而工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為一萬億;到1995年，中國的經(jīng)濟貨幣化程度已經(jīng)高達105%，社會存款近3000億，貸款規(guī)模51000億，幾乎與GNP57650億相差無幾(易綱“中國金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)分析及其政策含義”，中國體改研究會，1997)。世界銀行1996年發(fā)展研究報告在對中國改革開放以來資源資本化程度與其他東歐國家作比較時，也認為中國已經(jīng)超過70%。可見，改革開放以來中國的所謂“經(jīng)濟高速增長奇跡”，實質(zhì)上是政府通過大量發(fā)行貨幣，把原來計劃經(jīng)濟時代不可貨幣化交換的資源轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟條件下的資本，從而創(chuàng)造了資本增值收益。

2、國家資本原始積累的制度經(jīng)驗

在改革開放之前，中國曾經(jīng)歷了從五十年代初到七十年代末近三十年的國家資本原始積累過程。其主要方式是：在國家高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，全額占有城鄉(xiāng)各種資源;全環(huán)節(jié)控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其它各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費等全部經(jīng)濟過程，從而由中央政府占有城鄉(xiāng)勞動者的全部勞動剩余價值，然后通過國家財政的再分配，轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)資本的原始積累。

近三十年原始積累過程，是中國這個落后農(nóng)業(yè)國進入現(xiàn)代化的特殊歷史階段，中國人民為此付出了必要的代價。政府在農(nóng)村通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的流通體制和“人民公社”的組織體制這兩個相輔相成、互為依存的制度體系，直接獲取除農(nóng)民基本生存消費之外的全部農(nóng)業(yè)剩余，以保證處于起步階段的城市工業(yè)穩(wěn)定獲得低價原材料供應(yīng)和工業(yè)勞動力簡單再生產(chǎn)的食品供給;而在城市，則是以非商品交換的計劃體制的內(nèi)部分配，通過低工資和消費品的計劃配給方式，來獲取城市工人勞動的剩余價值，轉(zhuǎn)化為國有工業(yè)擴大再生產(chǎn)所需要的投入。正是通過這種高度集中壟斷的資源經(jīng)濟控制方式，保證了中央政府在不到三十年的工業(yè)化進程中，多數(shù)年份都能形成高達30%-40%的積累率,使中國從五十年代初期一個工業(yè)產(chǎn)值和城市人口均占僅15%的典型農(nóng)業(yè)國，在既缺乏外部市場又幾乎無外來投資的惡劣的國際環(huán)境中，發(fā)展成為工業(yè)產(chǎn)值達70%以上、產(chǎn)業(yè)門類齊全、專業(yè)分工細致的初步工業(yè)化國家。

3、國家工業(yè)化過程中形成的結(jié)構(gòu)問題

國家在工業(yè)化進程中采取的是重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，必然產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性偏差及資本排斥勞動的問題。表2.1反映的是中國就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的情況。

1952年,中國人均國民收入約70美元,國民收入的近60%來自于農(nóng)業(yè),經(jīng)濟活動人口中83.5%的勞動者從事農(nóng)業(yè),工業(yè)勞動力為7.4%,服務(wù)業(yè)勞動力為9.1%。到1957年,國民收入中農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的份額下降了10個百分點,從57.7%下降為46.8%,而農(nóng)業(yè)就業(yè)的份額僅下降了兩個百分點,從83.5%降為81.2%。從1957年到1977年的20年間,國民收入中農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的份額下降了12個百分點,而就業(yè)中的農(nóng)業(yè)就業(yè)份額只下降了7個百分點,同期工業(yè)凈產(chǎn)值占國民收入的份額上升了20個百分點,而工業(yè)就業(yè)份額只上升了不到9個百分點。1952年到1977年間的差距就更明顯了,工業(yè)凈產(chǎn)值占國民收入的份額上升了30個百分點,而工業(yè)就業(yè)份額只上升10個百分點。

由于中國的工業(yè)化進程中，國家投資不斷向資本密集的重工業(yè)傾斜，工業(yè)資本吸收勞動力的能力不斷減弱。據(jù)統(tǒng)計，每億元投資輕工業(yè)可吸收1.8萬人就業(yè)，而重工業(yè)僅能吸收6千人就業(yè)。中國就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差因此不斷擴大，城市化水平因此長期停滯不前。4、計劃經(jīng)濟時期城市化水平

查閱1951-1978年改革開放之前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，中國城市化水平在計劃經(jīng)濟時期長期穩(wěn)定。其間，60年代初和“無產(chǎn)階級文化大革命”曾經(jīng)有兩次大規(guī)模的“知識青年下鄉(xiāng)”，甚至使城市化率逐年下降。

5、計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)分割體制

那時的農(nóng)村縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)即為政社合一的人民公社本部所在地，除了執(zhí)行國家統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的、由政府主辦的供銷社和糧站之外，幾乎沒有其它商業(yè)單位;甚至連存在于農(nóng)村幾千年的集市貿(mào)易也曾經(jīng)被當(dāng)作“資本主義尾巴”而禁止。因此，農(nóng)村小城鎮(zhèn)基本不發(fā)育。

為保證國家工業(yè)化必須的資本原始積累，當(dāng)時把農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口采用行政手段區(qū)別開來，并通過戶籍制度加以固定。從50年代，國家頒布了一系列的政策和法令，在戶口遷移制度、糧油供應(yīng)制度、勞動用工制度和社會福利制度等方面，把城市人口和農(nóng)村人口分割開來。

(1)在戶籍制度方面。1958年1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第10條第2款對農(nóng)村人口進入城市作出了帶約束性的規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”這一規(guī)定標(biāo)志著我國以嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。

(2)在糧油供應(yīng)制度方面。1953年以后，隨著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實行，中國開始實行糧油計劃供應(yīng)制度。這一制度原則上規(guī)定國家只負責(zé)城市非農(nóng)業(yè)戶口的糧油供應(yīng)，不負責(zé)農(nóng)業(yè)戶口的糧油供應(yīng)。1953年11月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》，其中規(guī)定：“在城市、機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)等的人員，可通過其組織進行供應(yīng);對一般市民，可發(fā)給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買。”1955年8月國務(wù)院發(fā)布的《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》則統(tǒng)一規(guī)定了市鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口一律實施居民口糧分等定量，并按核定的供應(yīng)數(shù)量按戶發(fā)給市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)證，居民憑證使用糧票購買口糧的糧食供應(yīng)辦法。與此同時，國家對糧食市場加強了管理。1953年11月，政務(wù)院發(fā)布《糧食市場管理暫行辦法》，其中規(guī)定：“所有私營糧商，在糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷后，一律不準(zhǔn)私自經(jīng)營糧食。”“城市和集鎮(zhèn)中的糧食交易場所，得視需要，改為國家糧食市場，在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以工商行政部門為主會同糧食部門共同管理之。”“城市居民購得國家計劃供應(yīng)的糧食，如有剩余或不足，或因消費習(xí)慣關(guān)系，須作糧種間的調(diào)換時，可到指定的國家糧店、合作社賣出，或到國家糧食市場進行相互間的調(diào)劑。”上述規(guī)定基本上排除了農(nóng)村人口在城市取得口糧的可能性。

(3)在城市就業(yè)制度方面。自50年代初開始實行的勞動用工制度，原則上只負責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進入城市尋找職業(yè)。1952年8月政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》，指出在當(dāng)時的歷史條件下，國家還不可能在短期內(nèi)吸收整批的農(nóng)村勞動力到城市就業(yè)，因此必須做好農(nóng)民的說服工作。1957年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市“各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機關(guān)、團體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作。”甚至規(guī)定“招用臨時工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏茫蛔愕臅r候，才可以從農(nóng)村中招用。”

(4)在社會福利制度方面。早在1951年2月，政務(wù)院就發(fā)布了《勞動保險條例》，1953年又進行了修改。該條例詳細規(guī)定了城市國營企業(yè)職工所享有的各項勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費醫(yī)療待遇、公費修養(yǎng)與療養(yǎng)待遇，職工退休(職)后的養(yǎng)老金待遇，女職工的產(chǎn)假及獨子保健待遇，職工傷殘后的救濟金待遇以及職工死后的喪葬、撫恤待遇等。條例甚至規(guī)定了職工供養(yǎng)的直系親屬享受半費醫(yī)療及死亡時的喪葬補助等。國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的勞保待遇，國家是以病假、生育、退休、死亡等單項規(guī)定的形式逐步完善起來的。至于城市集體企業(yè)，大都參照國營企業(yè)的辦法實行勞保。除上述在業(yè)人員享有勞保待遇外，50年代形成的城市社會福利制度還保證了城市人口可享有多種補貼，在業(yè)人口可由其所在單位近乎無償提供住房。

中國的城鄉(xiāng)分割的各項具體制度，加劇了城鄉(xiāng)社會的分化。最終形成了以工業(yè)化和計劃經(jīng)濟為特征的城市經(jīng)濟體制和以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和集體經(jīng)濟為主要特征的農(nóng)村經(jīng)濟體制。正是由于這種二元的社會結(jié)構(gòu),使得工業(yè)化的推進沒能導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的同步調(diào)整。

6、城鄉(xiāng)分割制度的影響

由于自50年代以來,實行了嚴格的城鄉(xiāng)分割制度,政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷農(nóng)產(chǎn)品和實行嚴格的戶籍管制將農(nóng)村人口強制吸附在狹小的土地上。過量的農(nóng)業(yè)人口擁擠在有限的耕地上,雖然提高了土地生產(chǎn)率,但勞動生產(chǎn)率卻處于停滯狀態(tài)。

1970年與1952年相比，農(nóng)業(yè)的幾個效益指標(biāo)都不盡人意。其中，勞均產(chǎn)糧由957公斤下降到873公斤，勞均凈產(chǎn)值1978年僅比1952年增長3%。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不提高,糧食的商品率就得不到提高,城市的增長也就失去了動力的來源。相反,由于糧食短缺,使得50年代城市快速發(fā)展的勢頭不得不中斷。甚至導(dǎo)致60年代和“文化大革命”期間，城市先后有2000多萬人和4000多萬人被迫遣返農(nóng)村。

7、改革開放以來的城市化進展

到70年代末期,由于國民經(jīng)濟幾乎到了崩潰的邊緣,政府不得不對經(jīng)濟進行大的調(diào)整，在80年代初實行了“調(diào)整、整頓、鞏固、提高”的八字方針,開始對偏斜發(fā)展的工業(yè)化政策進行調(diào)整;經(jīng)濟資源的分配也開始向消費資料部門傾斜,長期落后的城市服務(wù)部門得到快速發(fā)展。同時自從1982-84年中國全面推行以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為名的農(nóng)村改革政策、客觀上恢復(fù)了農(nóng)民對土地的實際占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)以后，近十多年來，中國出現(xiàn)了城市化加速的現(xiàn)象，其中突出表現(xiàn)在縣以下小城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展，由1984年的2700多個發(fā)展到現(xiàn)在的18000多個。

不過，盡管1993年與1978年相比,城市化水平提高了10.22個百分點。但是與霍利斯.錢納里等人的標(biāo)準(zhǔn)模式相比(西蒙.庫茲涅茨:《各國經(jīng)濟的增長》商務(wù)印書館1985，H.錢納里:《工業(yè)化和經(jīng)濟增長的比較研究》.三聯(lián)書店.1989)，中國的城市化水平仍然落后于工業(yè)化10多個百分點。

由于農(nóng)村中不斷增加的過量人口，基本抵銷了土地生產(chǎn)率的提高所帶來的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的增長，使得這一階段農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率并沒有顯著的增長。雖然這段時間經(jīng)濟資源在產(chǎn)出部門間進行了重新分配,但由于舊的城市福利體制和戶籍等政策并沒有改變,每增加一個城市戶口,就增加一份財政補貼。又由于社會保障的費用由國家或集體包起來,負擔(dān)越來越重。1990年,僅全國職工保險福利費用總額就達到937.9億元,比1980年增長5.87倍,年均增長21.3%。相當(dāng)于工資總額的比例由1980年的17.7%猛升到31.8%。正因為城市改革相對滯后，社會經(jīng)濟體制問題長期得不到解決，城鄉(xiāng)分割的壁壘也就難以突破，所以農(nóng)村過剩人口只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中內(nèi)部消化。

8、小城鎮(zhèn)發(fā)展中地方政府資本的原始積累

資本的原始積累，是任何經(jīng)濟類型的發(fā)展中國家進入現(xiàn)代化不可逾越的歷史性過程。如果說中央政府是在改革前用了大約30年完成了國家資本的原始積累，那么縣以下各級地方政府，則是在1984-86年進行的財政體制改革完成后，才開始進入資本原始積累階段。

在國家資本原始積累的過程中，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業(yè)體系，和由地方政府各部門控制的“地方國營”工業(yè)體系。企業(yè)的層次級別不同，占有資本及其收益的數(shù)量和質(zhì)量既會明顯差別。由此又產(chǎn)生了中央與地方政府之間、條塊之間在財產(chǎn)占有及其收益分配上復(fù)雜的利益關(guān)系。可以認為，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部門占有全部資源和城市工業(yè)資本和格局，一方面較大影響和限制了縣及縣以下(包括大批國營工業(yè)“空白縣”)地方政府占有資產(chǎn)和收益分配的欲望和能力;另一方面，也造成了廣大農(nóng)村和農(nóng)民大面積的貧困。

應(yīng)該認識到，80年代中期以來，中國的各級地方政府不僅是政治、行政主體，也是經(jīng)濟主體，有其自身的財產(chǎn)和收益，并且有擴張這種財產(chǎn)收益的明確動機和行為。這是中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段的歷史現(xiàn)象(參見溫鐵軍“國家資本再分配與民間資本再積累”《新華文摘》1993年12月號)。

而當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展小城鎮(zhèn)，尤其要對地方政府追求工業(yè)化、城市化的資本原始積累特征予以認識，如果不能防止地方政府重走改革前30年剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來進行國家資本原始積累的老路，小城鎮(zhèn)建設(shè)對于中國農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展而言，很可能造成負面影響。

三、中國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)思想

1、理論框架

中國的問題，基本上是一個發(fā)展中國家的發(fā)展問題。也就是說，社會主義中國也必須要解決一般發(fā)展中國家都要解決的、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會進步所不可避免的資本的原始積累問題。不同的資本積累方式?jīng)Q定并形成不同的制度，也必然帶來不同的制度成本。有鑒于此，我曾經(jīng)明確提出“兩個歷史階段”和“兩個基本矛盾”的理論框架，來概括農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的宏觀經(jīng)濟問題。

所謂“兩個歷史階段”，是指改革前完成的中央政府工業(yè)資本原始積累和改革后開始的地方政府資本原始積累。所謂兩個基本矛盾，則是指“人地關(guān)系高度緊張”這一基本國情矛盾和“城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)”這一基本體制矛盾(參見“農(nóng)村改革與發(fā)展面臨的兩個基本矛盾”《戰(zhàn)略與管理》1996年第3期)。

2、指導(dǎo)思想

在上述理論框架指導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)提出的具體指導(dǎo)思想如下：

(1)中國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的首要目標(biāo)，應(yīng)是促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，任何小城鎮(zhèn)試點都必須做到有效地吸納農(nóng)業(yè)剩余人口，緩和農(nóng)村“人地關(guān)系高度緊張”這一基本國情矛盾對農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約。

已經(jīng)進行了20年的農(nóng)村改革，雖然在一段時間里使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入獲得較大增長，但并不意味著農(nóng)業(yè)面臨的土地資源短缺的矛盾和城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制有了根本性的變化。事實上，農(nóng)業(yè)耕地仍在不斷減少，土地承載的農(nóng)業(yè)人口也在不斷增加，到本世紀末中國仍將有約二億農(nóng)業(yè)勞動力剩余。以致于中國農(nóng)業(yè)“勞動生產(chǎn)率低，商品率低，積累率低，農(nóng)民收入低”的不利局面相對城市現(xiàn)代化發(fā)展而言會更顯嚴重。因此，當(dāng)前農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中任何法律的和政策的安排，包括縣以下城鎮(zhèn)用地政策的安排，都應(yīng)該有利于農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，緩解農(nóng)村人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾。

(2)縣以下小城鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)以非國有的股份制和股份合作制經(jīng)濟為主體;不必強調(diào)發(fā)展國有國營經(jīng)濟。

農(nóng)村改革之初，大多數(shù)鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以下基層人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，并不存在國有資產(chǎn)。人民公社解體過程中產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其所占有的資產(chǎn)從初始投入上看既不應(yīng)是政府的，也當(dāng)然不是國有的。農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)中非國家投入形成的資產(chǎn)也應(yīng)定性為農(nóng)民集體所有。

改革開放之前的國家資本原始積累過程中，中央政府通過高度集中的計劃經(jīng)濟體制提取全額農(nóng)業(yè)剩余;但由此而形成的約1萬億國有資產(chǎn)(其中6-8千億來自從農(nóng)村提取的積累)，卻幾乎沒有投入到農(nóng)村(政府各部門控制的座落在農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)業(yè)除外)，而是大部投入到城市和國營工業(yè)。據(jù)抽樣調(diào)查，在農(nóng)村改革開始的1978年，全國人民公社“三級所有”的集體資產(chǎn)總額為14,000億元，其中主要份額仍是土地資產(chǎn)，約為12,000億元，占85.7%(資料來源：“改革面臨制度創(chuàng)新”，上海三聯(lián)書店1988年第一版)。

改革10多年之后到1994年，據(jù)估計農(nóng)村社會資產(chǎn)總值已達約90,000億元，其中約值70,000億元的土地資產(chǎn)雖然分包到戶，但作為中央政府反復(fù)強調(diào)的、必須長期穩(wěn)定的基本制度，性質(zhì)上仍是“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(參見1984年中央1號文件)”的農(nóng)村社區(qū)成員共同享有的集體財產(chǎn)，既不是私有資產(chǎn)，也不是國有資產(chǎn)。

因此，不僅現(xiàn)行土地征用“五統(tǒng)一”的前提只能是中央政府一再堅持的農(nóng)村基本制度;而且必須對縣以下城鎮(zhèn)政府占用資產(chǎn)的集體所有制屬性，通過清產(chǎn)核資、推行股份合作制，重新予以明確。

(3)小城鎮(zhèn)土地制度必須體現(xiàn)農(nóng)民作為農(nóng)村財產(chǎn)所有者的權(quán)益。

中國土地資源高度稀缺。在市場經(jīng)濟條件下，越是稀缺資源，其價格越高;其所有者交易地位越高。國際上通行的政府行政或法律干預(yù)土地問題的原則，應(yīng)是使交易成本相應(yīng)降低，稀缺資源得到保護。而且首先應(yīng)明確一切法律和制度必須立足于對所有者權(quán)益的承認和保障(參見《各國土地制度與政策》經(jīng)濟學(xué)院出版社1993年第一版)。包括縣以下小城鎮(zhèn)建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)村土地資源配置，其土地從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的增殖收益，主要應(yīng)返還給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。否則，必然造成稀缺要素加速流出農(nóng)業(yè)，成為地方政府資本原始積累的重要來源，重演導(dǎo)致農(nóng)業(yè)衰落和小農(nóng)破產(chǎn)的又一次歷史性剝奪。

為此，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是小城鎮(zhèn)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。要允許農(nóng)村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開發(fā)，鼓勵農(nóng)民把在農(nóng)田水利基本建設(shè)中已經(jīng)創(chuàng)造出來的“以地換地、以地滾地”，或者“股田制”的辦法，用到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，本文介紹的案例說明：這種調(diào)整存量資產(chǎn)、加速地方工業(yè)化的制度變遷，因為不損害任何人的利益而幾乎全無痛苦。此類群眾中自發(fā)產(chǎn)生的,制度成本最低的,切實可行做法，不僅能降低農(nóng)村人口的進城“門檻”，而且可有效減少農(nóng)民上訪告狀，維持安定團結(jié)。

四、農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程

80年代以來，無論是體制變革的深度還是廣度，農(nóng)村都比城市要大得多，因而小城鎮(zhèn)的發(fā)展也受到了這種不同步體制變革的深刻影響。

1、農(nóng)村小城鎮(zhèn)資本的積聚

農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程，基本上是農(nóng)村工商業(yè)資本積累和集中的過程。農(nóng)村城鎮(zhèn)資本積聚主要有兩個來源：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村集市貿(mào)易的繁榮。

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，計劃經(jīng)濟下的統(tǒng)購統(tǒng)銷和集體化難以為繼。農(nóng)民一方面從再次獲得的對土地的支配權(quán)中得到了與其花費勞動成正比的報酬,勞動者和生產(chǎn)資料的直接結(jié)合釋放了他們長期受到壓抑的積極性，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)因此得到了較快的發(fā)展,農(nóng)產(chǎn)品也出現(xiàn)了較多的剩余。

另一方面，農(nóng)民在人民公社解體后也相應(yīng)取得了人身自由，有了脫離土地進入其它產(chǎn)業(yè)的條件。由于農(nóng)業(yè)所固有的特性:(1)農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性相對工業(yè)品要低;(2)土地資源的不可移動性;(3)受自然影響使生產(chǎn)帶有不穩(wěn)定性;(4)農(nóng)業(yè)改造投資大收效慢,使得務(wù)農(nóng)的收益遠低于其它行業(yè)。這種中國所特有的資源稟賦條件下的利益比較，自然使農(nóng)民在滿足溫飽之后轉(zhuǎn)向收益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

但是由于農(nóng)村改革相對超前，而且城市就業(yè)的高門檻和城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟體制，使農(nóng)民進入城市就業(yè)的機會成本過高。于是就地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也就成了必然選擇。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為基礎(chǔ)，各地農(nóng)村工業(yè)品市場漸次興起;政府同時又采取了逐步放開農(nóng)產(chǎn)品價格、恢復(fù)集市貿(mào)易，允許農(nóng)民自帶口糧進鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的政策，使得傳統(tǒng)的農(nóng)村集鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來。

2、促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的其他重要因素

某一特定時點的小城鎮(zhèn)發(fā)展，往往是各種因素綜合作用的結(jié)果。正如英國經(jīng)濟學(xué)家艾倫.W.伊文思(Alan.W.Evans)在回答“什么是城市發(fā)展的原因”時所指出的:“事實上,沒有哪一種理論能夠獨立解釋各城市的發(fā)展”(Alan.W.Evans:《城市經(jīng)濟學(xué)》,第92,94頁,上海遠東出版社,1992)。應(yīng)該看到，以下三個因素對農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展也起到了重要的作用：

(1)資金要素在農(nóng)村高度稀缺，而在人口過剩條件下勞動力則無限供給。大量廉價勞動力和廉價土地資源是降低企業(yè)競爭成本的有利的初始條件，也是農(nóng)村吸引外資和自身企業(yè)發(fā)展的環(huán)境優(yōu)勢所在。

(2)城市的工業(yè)和外資企業(yè)在農(nóng)村尋求新的體制“空間”。由于80年代初期和中期城市經(jīng)濟體制改革滯后于農(nóng)村，在傳統(tǒng)的工業(yè)中心邊緣和沿海開放區(qū)內(nèi)，為回避傳統(tǒng)體制的約束和提高企業(yè)運行效率，城市工業(yè)向周圍的農(nóng)村輻射地帶擴散和外資企業(yè)向沿海農(nóng)村投資出現(xiàn)了較高的增長勢頭。

(3)尋求“避稅”效應(yīng)是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場發(fā)育的重要前提。稅收管理體制的薄弱和農(nóng)村稅收政策的優(yōu)惠，是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)降低企業(yè)成本、增加資本積累的重要條件。大量的農(nóng)村專業(yè)化的批發(fā)市場主要以“避稅”效應(yīng)應(yīng)運而生，這些批發(fā)市場的興起，形成了人口的迅速聚集，是許多規(guī)模較大的小城鎮(zhèn)發(fā)展的前提。

3、農(nóng)村小城鎮(zhèn)的兩種類型

農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中自然產(chǎn)生兩種類型。

第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)成長帶動小城鎮(zhèn)成長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中發(fā)展產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng),帶動商業(yè)、金融、交通、通訊、文化、教育的全面發(fā)展。對投資的吸引力逐步變大，擴張速度加快。

第二種是商品集散地形成、發(fā)展帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。由于經(jīng)濟地理位置優(yōu)越，交通、通訊便利,從建設(shè)有形貿(mào)易場所開始,逐漸形成工業(yè)品或農(nóng)副產(chǎn)品集散地。產(chǎn)生商業(yè)消費規(guī)模和集中經(jīng)濟效益,帶動鄉(xiāng)村人口集中和金融、信息、服務(wù)、交通、通訊、工業(yè)、文化、教育等的全面發(fā)展。如河北的白溝鎮(zhèn)、遼寧的西柳鎮(zhèn)等。

農(nóng)村工商業(yè)與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相互促進。從1978年到1993年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)增長了4.4倍,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值增長了64倍;農(nóng)村集市貿(mào)易成交額增長了22倍。同期小城鎮(zhèn)的數(shù)量由2173個增加到14539個,增長了6.7倍。

4、區(qū)域差別

由于小城鎮(zhèn)發(fā)展取決于農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展，所以農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展快的地區(qū)，小城鎮(zhèn)發(fā)展速度就快。橫向?qū)Ρ缺砻鳎?978年,東、中、西部小城鎮(zhèn)數(shù)量占全國小城鎮(zhèn)數(shù)量的比重分別為32.25%、38.75%、29%。到1993年,東、中、西部小城鎮(zhèn)數(shù)量占全國小城鎮(zhèn)數(shù)量的比重分別為43%、32%和25%，呈現(xiàn)明顯的階梯分布。五、小城鎮(zhèn)建設(shè)中的主要矛盾──地方政府原始積累與城鎮(zhèn)化征占農(nóng)民土地

1、地方政府追求地方工業(yè)化的資本原始積累

八十年代中期人民公社解體，在公社一級建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府。同期開始的財政體制改革，也是要解決中央財政的“統(tǒng)收統(tǒng)支”與地方政府追求發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)時形成了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府各級財政“收支包干、增收分成”的財政體制，一定意義上確立了各級地方政府與中央政府作為不同經(jīng)濟主體之間較為明確的收益分配關(guān)系。財政分級承包制的實行，更進一步刺激了地方政府在現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向下，按照中央政府進行原始積累的制度經(jīng)驗，追求本地工業(yè)化、城市化的欲望。

然而，農(nóng)村改革已經(jīng)部分地破除了過去中央政府借以從農(nóng)村提取原始積累的流通體制和組織體制，人民公社解體后新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府，客觀上已不可能像改革前中央政府那樣，直接占有農(nóng)業(yè)剩余來形成自已的資本積累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一級形成的集體資產(chǎn)，興辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這就是地方政府追求地方工業(yè)化的“啟動資本”。

2、“以地生財、以地興鎮(zhèn)”

進入九十年代以來，隨著中央和地方國營企業(yè)虧損面的擴大，各級政府財政狀況有所惡化;農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔(dān)日漸沉重的反映也在不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部和國家統(tǒng)計局1994年的調(diào)查，全國1000家上交利稅最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，資產(chǎn)負債率已達88.6%，比同期國營企業(yè)還要高!在這種局面之下，地方財政虧損面擴大，尤其是落后地區(qū)地方財政赤字嚴重，致使地方政府工業(yè)化，城市化的發(fā)展目標(biāo)更是礙難實現(xiàn)。

開辟新的財政收入來源，盡快完成地方政府資本的原始積累過程，是中央、地方完成財政分權(quán)以后，尤其是九十年代以來，各地地方政府的重要行為特征。1992年，全國范圍內(nèi)發(fā)生的“開發(fā)區(qū)熱”即昭示了地方政府通過農(nóng)村土地向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移過程中，大量獲取土地資本增殖收益，用于地方政府原始積累的實質(zhì)。

在目前中央政府強調(diào)宏觀緊縮的政策環(huán)境下，一些地方政府又進一步提出“以地生財、以地興鎮(zhèn)”的口號，并做出了相應(yīng)的政策安排，這也反映了地方政府以占有土地資本化過程中產(chǎn)生的增殖收益作為資本原始積累來源的明確目標(biāo)。從調(diào)查情況看，有些縣級地方財政收入的20-30%來自于土地出讓收益。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算外收入的80%，來源于土地出讓收益。相對而言，這些地方在土地和資金這兩大稀缺要素流出農(nóng)業(yè)的同時，農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)的比例，卻隨著地價上升而不斷下降。

綜上所述可以認為：中國80年代中期開始的財政體制改革，使地方政府得到了工業(yè)化、城市化發(fā)展的自主權(quán)，但失去了中央政府在改革開放之前借以獲取原始積累的集中壟斷的計劃體制。九十年代“開發(fā)區(qū)熱”和“以地生財”，都反映了地方政府占有土地資本增殖收益作為資本原始積累的行為特征，這事實上正在加劇稀缺要素流出農(nóng)業(yè)的嚴峻局面。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，這并不能有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)過剩人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策目標(biāo)。

3、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的五種地價

按照《土地法》和有關(guān)規(guī)定，縣以下農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)與大中城市一樣，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須由當(dāng)?shù)乜h市土地管理局代表政府，行使“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征用，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一出讓”的“五統(tǒng)一”權(quán)力，集體土地必須首先征為國有才能進入一級市場。從我們掌握的資料看，多數(shù)縣市在土地資本增殖收益的分配上給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成的比例為40-60%，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征占農(nóng)地的利益動機更為明確。

集體所有制的農(nóng)業(yè)用地被征為國有，變成非農(nóng)用地的過程中，土地資本可呈幾倍乃至十幾倍增殖。據(jù)我們調(diào)查共有五種地價：

一是征地價，即地方政府或由政府支持的公司以國家為名，向農(nóng)村集體支付的最低補償費用。

二是成本價，即征地價加上地方各級政府收取的各類費用。

三是行政劃撥價，即政府財政開支的事業(yè)單位、公益性建設(shè)用地以及部分法權(quán)單位，以成本價或低于成本價占有土地;其中，低于成本價出讓土地所造成的虧損一般由地方財政負擔(dān)，但最終還是要轉(zhuǎn)移到社會公眾頭上。

四是協(xié)議出讓價，即根據(jù)實際需要，把成本價再加10%-20%即可成交。

五是市場拍賣出讓。

4、土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”及其收益分配

據(jù)了解，土地法頒布幾年來農(nóng)地減少的趨勢并未緩解;而且已經(jīng)被征占為國有的土地中，市場化有償出讓的土地仍占很低比例。而如果以成本價為100，則農(nóng)民只得5-10%;村級集體經(jīng)濟得25-30%;60-70%為政府及各部門所得。至于從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或腐敗分子所得。

由于全國各地的區(qū)位特點和經(jīng)濟發(fā)展水平差異，地價在其實現(xiàn)過程中所表現(xiàn)的價格水平及其收益在各經(jīng)濟主體(包括地方政府)之間的分配比例，差別是很大的。茲以典型案例說明如下：

案例1：廣東省南海市(縣級市)

南海地處珠江三角洲商品經(jīng)濟高度發(fā)達地區(qū)。廣東省1992年前因征占土地引發(fā)的農(nóng)民上訪占總發(fā)案數(shù)的近一半;此后因逐步推行以土地為中心的“社區(qū)股份合作制”，承認農(nóng)民地權(quán)并允許作價入股，參與二三產(chǎn)業(yè)利潤分配，矛盾沖突才逐漸平息下來。這里征占土地的情況較有代表性。

南海市里水鎮(zhèn)是國家11部委小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)之一。據(jù)調(diào)查，該鎮(zhèn)1994-1995年征用集體農(nóng)地每畝需支付補償費3-5萬元(這筆直接成本最終是由土地使用者交付)。其中管理區(qū)一級得10%;村一級得70%;其余30%由村集體分給農(nóng)民。征用土地以后，大部分采取招標(biāo)、協(xié)議或拍賣的辦法出讓土地使用權(quán)。土地的實際開發(fā)一般由獲得土地使用期權(quán)的單位自行投資開發(fā)。

土地使用者除掉要支付給村一級補償費用以外，還要向市、鎮(zhèn)兩級政府交納各種費用。鎮(zhèn)一級收取的費用有：土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費2000-3000元/畝，級差地租1-4萬元/畝,大環(huán)境配套及道路建設(shè)基金1.8萬,總計為3-6.1萬元。除掉業(yè)務(wù)費以外，都進入鎮(zhèn)級財政預(yù)算外收入。市一級收取的費有：土地使用權(quán)出讓金1-2萬元/畝，土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費2000-3000元/畝，耕地占用稅3333元/畝，農(nóng)業(yè)任務(wù)保險金3000元/畝，口糧差價款3000元/畝，農(nóng)田水利建設(shè)費1330元/畝，墾復(fù)金13330元/畝，總計約為3.6-4.7萬元/畝，其中大部分作為市財政預(yù)算外收入。上述費用綜合算帳，成本價約為每畝10-15萬元，其中市鎮(zhèn)兩級政府所取費用約占70%。

實地調(diào)查證明，由于地方政府在土地開發(fā)中占有的收益過高，致使企業(yè)進入成本增加;不僅外來企業(yè)不愿進鎮(zhèn)，甚至導(dǎo)致原來在里水鎮(zhèn)興辦的企業(yè)也紛紛搬遷到鎮(zhèn)周邊土地價格相對低廉的各村，這使里水鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟正在“空心化”。

另據(jù)調(diào)查，南海市國土局1992年在平洲鎮(zhèn)夏北管理區(qū)洲表村征地463畝(其中的15%作為村里自留開發(fā))，每畝付給征地補償費2.8萬元(這筆費用最終要由用地單位支付)。其中鎮(zhèn)里得3000元，占10.7%，管理區(qū)即行政村得5000元，占17.9%，自然村級集體經(jīng)濟組織得1.4萬元，占50%，社員得6000元，占21.4%。近年來征地費用提高了一倍以上，但比例基本未變。

根據(jù)廣東地方規(guī)定，村一級在本村被征占土地上所取得的15%的土地使用權(quán)，名義上可以由村級組織自行開發(fā)，但除掉不需要支付上述征地費用外，仍要向市、鎮(zhèn)兩級交納土地使用業(yè)務(wù)費，級差地租，使用權(quán)出讓金，大環(huán)境配套費，道路建設(shè)基金，耕地占用稅，農(nóng)業(yè)任務(wù)保險金，口糧差價款，農(nóng)田水利建設(shè)費，墾復(fù)金等。這樣算下來，大概需每畝再交給政府10萬元左右(這些不包括土地開發(fā)費用)。在廣東這種商品經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，事實上村級經(jīng)濟組織大多數(shù)并不按照這些規(guī)定交納，村內(nèi)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)包括與外界合資辦企業(yè)，仍然按照農(nóng)村集體非農(nóng)占地的辦法執(zhí)行(資料來源：廣東省政府農(nóng)研中心、南海市農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室，里水鎮(zhèn)政府)。

案例2：山東省威海市(地區(qū)級市)

威海地處膠東半島北端，濱臨渤海。在這種農(nóng)村集體經(jīng)濟高度發(fā)達的區(qū)域中(包括蘇南、遼東、浙北等)政府收回地權(quán)的交易成本最低。

威海市八十年代以來農(nóng)村小城鎮(zhèn)已有較大發(fā)展，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)和農(nóng)民新村建設(shè)原占用農(nóng)村集體土地，并未由政府征為國有或?qū)嵭小拔褰y(tǒng)一”原則。集體土地從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移過程中發(fā)生的級差地租，事實上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為通過“以工補農(nóng)”在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部進行分配調(diào)節(jié)的鄉(xiāng)村工業(yè)利潤和農(nóng)民收入。但進入九十年代以來，當(dāng)?shù)卣畬Υ瞬扇×艘浴稗D(zhuǎn)權(quán)讓利，統(tǒng)一出讓”為主的土地政策，重新回收了這部分級差地租。這些政策是：

(1)對鎮(zhèn)辦企業(yè)、聯(lián)合體企業(yè)、村辦企業(yè)(使用本村的土地除外)、個體企業(yè)等新增非農(nóng)建設(shè)用地，采取由市(縣)人民政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓的方式，經(jīng)出讓獲得的土地收益60%返還給鎮(zhèn)政府。

(2)座落在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)若進行舊村改造，村級集體所有的土地也先征為國有后，再出讓給村委會用于農(nóng)民住宅建設(shè);其地租收取標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)拆遷位置適當(dāng)降低。

(3)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)以土地使用權(quán)作價入股建立的中外合資企業(yè)、內(nèi)聯(lián)企業(yè)以及股份制改造企業(yè)，將原企業(yè)使用的農(nóng)村集體土地實行“空轉(zhuǎn)”征為國有，(即將原集體所有在名義上更換為國家所有)再出讓給原占地企業(yè)，并酌情減免地租。

(4)對鎮(zhèn)辦企業(yè)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押存量集體土地使用權(quán)，以及破產(chǎn)、兼并、租賃的企業(yè)，將原集體土地征為國有，其土地使用權(quán)納入出讓軌道;對鎮(zhèn)辦企業(yè)不再轉(zhuǎn)讓而繼續(xù)使用的集體土地使用權(quán)，則補交土地使用費。

(5)在有條件的鎮(zhèn)，對農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，實行將農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)集中使用，統(tǒng)一征用、出讓、建設(shè)住宅小區(qū)的政策，并在地租上給予優(yōu)惠。

以上措施使威海市各級政府從農(nóng)村集體經(jīng)濟中回收了巨額土地資本增殖收益。據(jù)威海市國土局統(tǒng)計，全市僅出讓給鎮(zhèn)以下村級企業(yè)的土地即達370萬平方米，獲出讓金總額2.4億元，地租收益1.1億元，其中返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府8000萬元。(資料來源：國家土地管理局“全國小城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度改革經(jīng)驗交流會”，1995年10月)

案例3：湖南省瀏陽市(縣級市)

瀏陽市屬內(nèi)陸不發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，地方工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。該市大瑤集鎮(zhèn)是個有260多年歷史的商品集散地，當(dāng)?shù)卣谪斦掷щy的情況下，采取“以地生財”的辦法發(fā)展小城鎮(zhèn)。自1992年以來，國土局代表市政府在大瑤集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)統(tǒng)一征用了113.31畝集體土地，出讓臨街面土地53.97畝，收取出讓金1600多萬元，平均每畝出讓價約為30萬元。其中60%左右返還給鎮(zhèn)政府。這種辦法極大調(diào)動了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征用土地，有償出讓的積極性，到1995年6月底，已收取出讓金4500萬元。地方政府“以地生財”使大瑤集鎮(zhèn)地價不斷提高，從1992年的每平方米平均340元(每畝22.64萬元)漲到1994年的857元/平方米，地價上漲了1.52倍。(資料來源同上)

案例4：安徽省六安市(縣級市)

六安市地處安徽省西北部大別山區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，地方財政長期匱乏。從1992年下半年起，該市開始在農(nóng)村集鎮(zhèn)實行統(tǒng)一征用、出讓集體土地，先后在12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一征用土地348.42畝，政府支付的征地三項補償費(征地價)僅為每畝0.8-1.5萬元。出讓土地204畝，累計收取出讓金1489.7萬元;平均出讓價約為每畝7.3萬元。

在土地增殖收益的分配上，市政府采取對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜的政策：一是將收取級差地租的50%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn);二是將集鎮(zhèn)建設(shè)配套費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理費列入開發(fā)成本，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每開發(fā)一條占地20畝左右的商品街，一般可獲得10萬元左右的直接收益。(資料來源同上)

以上4個案例分析表明，盡管區(qū)域條件和經(jīng)濟發(fā)展水平各異，但是各級地方政府做為一種有行政權(quán)力的經(jīng)濟主體，在征占及出讓土地方面的行為是一致的──盡可能以最低價格征用，以最高價格賣出，最大限度獲取土地資本的增殖收益。

應(yīng)當(dāng)承認，在與原土地名義所有者──農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的交易中，地方政府為降低交易費用所做的政策設(shè)計是精巧的、有效的。原來擁有土地長期使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和大部分受益權(quán)以及部分處置權(quán)的農(nóng)民，在征地成本價中只得到5-10%;而付給村集體的25-30%一般是由村干部掌握使用的。所以，低價征用政策的精巧之處正在于它利用了現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰的弱點。六、農(nóng)村小城鎮(zhèn)改革的經(jīng)驗啟示

從國情矛盾出發(fā)本來應(yīng)該強調(diào)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本內(nèi)容是怎樣讓更多的農(nóng)村人口進城，同時讓土地更少地被占用;是要最多地把農(nóng)業(yè)人口離土離鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移出村，然后讓盡可能少的農(nóng)民在土地上搞農(nóng)業(yè)、特別是種植業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。但是，按照現(xiàn)在的小城鎮(zhèn)建設(shè)方式很難達到這個目標(biāo)，現(xiàn)行城鎮(zhèn)用地制度不僅不能維護農(nóng)村經(jīng)濟主體的財產(chǎn)權(quán)益，而且無力制止濫占農(nóng)地、引起農(nóng)民反抗的新圈地運動，確有必要予以修訂。而目前最為有效的改革，是允許農(nóng)民土地作股，發(fā)展小城鎮(zhèn)。現(xiàn)將有關(guān)典型經(jīng)驗概述如下：

1、山東省濟陽縣孫耿鎮(zhèn)的“地滾地、地換地”，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個好例。鎮(zhèn)政府動員農(nóng)民把各村承包到戶的土地每人交出5厘(0.003公頃)，集中起來滾到鎮(zhèn)中心。全鎮(zhèn)54個村都不再分散辦企業(yè)，而是地滾地、地換地，換到鎮(zhèn)中心統(tǒng)一建立工業(yè)開發(fā)區(qū)。工業(yè)帶動的非農(nóng)就業(yè)增長了20%;鎮(zhèn)財政從1992年的40萬增長到1996年的1億5千萬。這是基層干部群眾的偉大創(chuàng)造!可惜很多人對此不理解。套用現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的概念來評價，這種政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，其制度變遷成本趨零。因為沒有同農(nóng)民發(fā)生任何矛盾，地權(quán)還歸村，各村把土地作股建立鎮(zhèn)級農(nóng)民集體所有的股份公司，統(tǒng)一經(jīng)營集中到鎮(zhèn)中心的一千多畝地，產(chǎn)生的收益各村按股分紅。安徽省渦陽縣青壇鎮(zhèn)也有相同的作法，各村集地滾地，人均集出2厘地，促進了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。

應(yīng)看到孫耿創(chuàng)造有一定的國際比較意義。因為包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，工業(yè)化的資本原始積累幾乎都要付出沉重的代價。而孫耿人的這種做法，卻顯示出制度變遷成本極低。這是中國農(nóng)村基層干部群眾在改革與發(fā)展上的又一創(chuàng)造。

孫耿鎮(zhèn)得以成功的操作經(jīng)驗如下：

一是全鎮(zhèn)每一個農(nóng)業(yè)人口都拿出一塊地，并且一樣多，這就體現(xiàn)出一個公共選擇的原則，就是“一致性”;二是每個人集出的地數(shù)量很少，僅占人均土地的約二十分之一，雖然土地自古以來是農(nóng)民的命根子，但對人均占有土地近2畝的孫耿人來講，拿出0.05畝并不影響群眾生活，個人利益損失很少，集體利益卻可以產(chǎn)生很大的增量;三是實行家庭承包責(zé)任制以來，特別是最近幾年，隨著人口不斷增加和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，農(nóng)村土地已經(jīng)過多次調(diào)整，基本上是3年左右調(diào)一次，干部群眾都有了一定的獻地經(jīng)驗。在集地過程中全面推行農(nóng)地“兩田制”，這就與宏觀政策變化有機地結(jié)合起來，也使孫耿“集地”這個特殊的制度安排具有表面上的普遍性，所以人人都能接受;四是孫耿鎮(zhèn)、村兩級干部出以公心，協(xié)調(diào)能力強。而且并沒有為“集地”增加新的開支。這是依托傳統(tǒng)組織制度資源嫁接現(xiàn)代化的最好例證，因為交易費用趨零。

孫耿通過“集地滾地”，在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用土地這個最易于直接剝奪農(nóng)民的環(huán)節(jié)上，有效地維護了農(nóng)民和村集體利益，也保護了政府的形象。由于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不受影響，土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系沒有改變，致使調(diào)地自始至終沒有發(fā)生矛盾和沖突，沒有一個農(nóng)民因此而上告上訪。這也避免了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)工業(yè)化初期“村村點火”，有悖于國情的制度成本。有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)一開始就呈現(xiàn)出規(guī)模化、團地化發(fā)展勢頭。

“集地滾地”的方法成功地證明，從傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟過渡，政府完全能夠以最低的費用與農(nóng)民進行土地交易;在啟動地方現(xiàn)代化所必須的“地方工商業(yè)”經(jīng)濟之初，短時間、無痛苦地完成工商業(yè)資本的原始積累。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)制度成本最低，經(jīng)濟效益最好的制度變遷，就因為有效地防止了政府和各種部門以國家為名剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益。關(guān)鍵看政府的制度選擇。

2、就像我們不鼓勵“村村點火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，搞小城鎮(zhèn)建設(shè)試驗也需要在改革區(qū)劃的前提下加強規(guī)劃。一個縣只能搞3-5個中心鎮(zhèn);聚集的人口規(guī)模至少應(yīng)該在5萬以上，否則沒有第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須的人口規(guī)模。

在這方面淄博市的淄川區(qū)和博山區(qū)基層干部群眾創(chuàng)造的經(jīng)驗非常有價值，已經(jīng)積累了重要的操作經(jīng)驗。主要是利用政府和鄉(xiāng)村組織的政治權(quán)威和行政能力，大規(guī)模地動遷人口，給予輸入地的村優(yōu)惠政策，讓那些資源過于短缺的山區(qū)人口搬到城鎮(zhèn)來。跨行政區(qū)域、跨社區(qū)的優(yōu)化要素。

淄博山區(qū)調(diào)動人口集中到城郊和中心鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策仍然是土地。就是把農(nóng)村宅基地指標(biāo)集中放到城郊小城鎮(zhèn)的輸入地的村，讓農(nóng)民新村按城市的標(biāo)準(zhǔn)建樓房，節(jié)約土地。但卻沒有現(xiàn)在城市房地產(chǎn)開發(fā)面臨的一系列收費太多和中間盤剝問題。本村農(nóng)民搬進樓房，留下舊的房子不拆，讓從山區(qū)搬來的農(nóng)民住。山區(qū)人口搬遷出來也不用再往山里送扶貧物資了;生態(tài)恢復(fù)，水土保持經(jīng)費也省了。

這樣做對于輸入地而言也是利大于弊，一是成規(guī)模地增加了消費人口，有利于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。二是降低城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力成本，提高了企業(yè)效益。三是以最低的成本推進了農(nóng)村城市化。

3、發(fā)達地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口倒流回農(nóng)村的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。農(nóng)民不進城，其原因在于離土離鄉(xiāng)就會破財，失去原在農(nóng)村事實上已經(jīng)占有的財產(chǎn)收益。針對這種情況，廣東南海里水鎮(zhèn)草場管理區(qū)所進行的把包括土地在內(nèi)的全部集體資產(chǎn)折股量化到人，“農(nóng)民股權(quán)生不增，死不減”的做法有相當(dāng)?shù)囊饬x。

他們的做法是，在農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟組織中，將原屬集體所有的土地資源、現(xiàn)有固定資產(chǎn)和自有資金以股份的形式全部折股量化，按照一定標(biāo)準(zhǔn)把全部股權(quán)一次性配置給社區(qū)內(nèi)農(nóng)民個人所有，股權(quán)可以在一定范圍內(nèi)流動，并以股份合作制方式組織運行。

股權(quán)有三種形式：一是基本股，占3股，配置對象為1995年12月31日前戶口在該區(qū)的農(nóng)業(yè)人員;二是承包權(quán)股，占3股，16周歲以下配2股;三是年齡、勞動貢獻股，按承包責(zé)任田的期數(shù)和年齡為依據(jù)計算，足股占9股。這部分股權(quán)一次性配置給農(nóng)民以后不再作調(diào)整，新增人口不再分配股權(quán)。對于新出生人口和結(jié)婚遷入的人口通過定期擴股配售新股，新出生的配售5股，新嫁入的配售6股，配售新股有優(yōu)惠，按照當(dāng)時股值的30%計算。這種做法雖然仍沒有完全把虛股折實，但適合農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力。未來則設(shè)想發(fā)行全額現(xiàn)金股。同時，股權(quán)作為個人私有財產(chǎn)，可在本區(qū)內(nèi)流動，允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓、贈送、抵押、繼承。為保證股權(quán)正常、規(guī)范、健康地流動，他們在股份合作社中建立管理機構(gòu)，統(tǒng)一發(fā)放股權(quán)證書，一人一證，凡進行轉(zhuǎn)讓、贈送、抵押或繼承的，必須到股份合作社、管理區(qū)有關(guān)管理機構(gòu)辦理手續(xù)，否則不予承認。

草場管理區(qū)的做法可以說是目前最為徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革，對于解決已經(jīng)進城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民不愿放棄土地的問題，提供了一條可行之路。七、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的制度成本分析

1、基本國情矛盾與農(nóng)業(yè)面臨的資源緊約束均未能有效緩解

中國統(tǒng)計年鑒上的數(shù)據(jù)反映出這樣一個基本事實：中國農(nóng)業(yè)做為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，因其面臨的基本國情矛盾──人地關(guān)系高度緊張──不僅并未得到有效緩解反而在加劇，而不斷弱化。因此，中央政府才決定1996年停止征用土地1年。

從近年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，1988年到1994年農(nóng)村人口增加了3184萬，同期耕地總面積減少了1222.65萬畝，年均減少203.78萬畝。1994年農(nóng)村人均耕地面積僅1.66畝，下降了0.08畝。若從1992年興起“開發(fā)區(qū)熱”之后計算，則年均減少373.3萬畝;后3年(1991--1994)比前3年(1988--1991)耕地減少的平均幅度增加了9.95倍。

本文一再強調(diào)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的最主要的政策目標(biāo)，應(yīng)是加快農(nóng)業(yè)過剩人口向縣以下城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進而緩解耕地所承載的農(nóng)業(yè)人口壓力，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和商品率，以保證農(nóng)業(yè)在市場濟的競爭條件下不致衰敗破產(chǎn)。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映出，1988-1994年農(nóng)村總勞力增長了11.45%，這基本上與人口增長比例同步。但隨著耕地大幅度減少，農(nóng)業(yè)面臨的資源緊約束問題日趨嚴重，農(nóng)村勞力已經(jīng)大量向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞力已占總勞力的26.79%。但滯留在農(nóng)村的非農(nóng)就業(yè)勞力增長了38.94%;而能夠正式轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的勞力占整個非農(nóng)就業(yè)勞力的比例，不僅一直就非常低，而且從1988年的1.82%，下降為1994的1.63%。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整盡管可以帶動就業(yè)結(jié)構(gòu)的跟進調(diào)整，但勞動力非農(nóng)就業(yè)后，如果進不了城鎮(zhèn)，其農(nóng)業(yè)承包地退掉的比例極小，這就無法改變?nèi)说仃P(guān)系緊張狀況。據(jù)對廣東省外來民工的293份有效問卷調(diào)查顯示，只有2家退掉家鄉(xiāng)的承包地(參見"在流動中實現(xiàn)精英移民"，廣東外來農(nóng)民工聯(lián)合調(diào)查組，戰(zhàn)略與管理》1995年第5期)。

考慮到國家征用農(nóng)民土地與農(nóng)民轉(zhuǎn)換身分進城就業(yè)歷來高度相關(guān)，所以我們摘引占地和就業(yè)兩組數(shù)據(jù)，做出表7.1“1989-1994年國家基建占地與農(nóng)民進城就業(yè)對比”。

表7.1的數(shù)據(jù)反映出，國家占地與農(nóng)民進城的比例近4年下降了28%;1989--1991年是1.21，此后1992--1995僅為0.88。這只能使我們認為：現(xiàn)行政策有利于農(nóng)村最稀缺要素──土地流入城市，而使最過剩要素─-勞動力大量滯留在農(nóng)村。從國家宏觀決策的高度看，現(xiàn)行土地制度的成本是使人地關(guān)系高度緊張這個基本國情矛盾更趨嚴重。

2、城鎮(zhèn)人口不規(guī)模和農(nóng)村工業(yè)分散化

本文在背景和案例分析中，揭示了縣以下地方政府以占有土地收益為資本原始積累來源的實質(zhì)和行為方式。以下數(shù)據(jù)將說明地方政府與農(nóng)村集體在土地征占問題上的矛盾怎樣導(dǎo)致既濫占耕地，又不能有效促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中;從而使宏觀制度成本不斷加大的。

1985年以來國家和鄉(xiāng)村占地面積都呈先降后升,上升都是從1992年開始;而農(nóng)民占地10年來一直是平穩(wěn)下降的趨勢。本文以中國的經(jīng)濟周期為依據(jù)，分別做3個階段年均變動計算，可得表7.2"非農(nóng)占地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計"：

考察中國經(jīng)濟的周期性波動，可知(a)1985-88為經(jīng)濟高增長階段，(b)1989-1991年為滯脹及蕭條階段;而(c)1992年以后則從復(fù)蘇轉(zhuǎn)為高漲階段(參見“國際金融資本的全球性危機與中國改革”《戰(zhàn)略與管理》1994年第6期)。那么，c比b國家占地增長為1.9倍;鄉(xiāng)村占地增長為3.2倍;唯有農(nóng)民占地是穩(wěn)定且略有下降的。由此可見土地資本增殖收益在經(jīng)濟高漲期的貢獻份額。

如果全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不足以做結(jié)構(gòu)性分析，本文再以廣東南海市里水鎮(zhèn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)做進一步分析(參見表7.3里水鎮(zhèn)非農(nóng)占地統(tǒng)計表)。與全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有所不同的是，國家占地多為公益事業(yè)和道路橋梁水電設(shè)施用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)占地才反映地方政府所屬企業(yè)占地或房地產(chǎn)業(yè)占地。而村一級，在廣東稱為管理區(qū)，是鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，既有政府行政職能又有村級集體的經(jīng)濟職能，村級占地反映村集體所有制企業(yè)占地和商住小區(qū)的房地產(chǎn)占地。

雖然這只是一個鎮(zhèn)的個案調(diào)查，但表中(2)/(1)的結(jié)果仍是十分令人震動的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)占地增長了6.87倍，村占地增長了51.0倍;農(nóng)民占地僅增長了13%;而國家占地則是下降的。

我們在近幾年對廣東的調(diào)查中了解到，廣東農(nóng)村經(jīng)濟總量中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟占30-40%。這部分資產(chǎn)和收益，已基本上轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府所有，實際上已不再具有農(nóng)村社區(qū)集體所有的性質(zhì)。在村以下推行以土地為中心的社區(qū)股份合作制的過程中，這部分原屬農(nóng)民的集體資產(chǎn)，既可看作是一種農(nóng)村社區(qū)為保住村以下資產(chǎn)以股份形式體現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)不受侵犯，而向地方政府支付的制度費用，也可認為是地方政府資本原始積累的主要來源。

但是還應(yīng)該認識到，任何帶有行政權(quán)力的經(jīng)濟主體，倘若沒有切實可行的剛性制度約束，都不會自覺地扼制以行政權(quán)力擴張和維護經(jīng)濟利益的欲望和行為。很多地方政府和有行政職能的村(管理區(qū))，都在盡其所能占有土地資本及其增殖收益。政府可以用國家名義為自己或其所屬企業(yè)強行低價征占農(nóng)村土地，先在成本價上占有70%的收益，再高價轉(zhuǎn)讓獲取暴利;致使農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下企業(yè)和非農(nóng)勞力難以支付進鎮(zhèn)辦廠經(jīng)商或居住的高地價而不得不留在村以下社區(qū)，并進一步在村以下社區(qū)占用耕地，興辦鄉(xiāng)村企業(yè)。從里水鎮(zhèn)調(diào)查的數(shù)據(jù)看，盡管農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)已達56.42%，但都進不了城。該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口1989年為76.7%，1994年反而增加了，達到77.39%。這與耕地大幅減少形成極大反差。

正是由于進不了城鎮(zhèn)，有開發(fā)條件的村則在社區(qū)范圍內(nèi)，盡可能把除用于保證基本口糧供給需要的農(nóng)田之外所有土地，都轉(zhuǎn)化為工業(yè)和商住用地。本文案例中提到的洲表村，原有1540畝土地已被政府征占調(diào)用了1100多畝。村集體于是規(guī)劃了本村200畝開發(fā)區(qū)，20畝商住區(qū);現(xiàn)余400多畝地中規(guī)劃為基本農(nóng)田保護區(qū)的僅80畝。此外，南海市羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)，為防止農(nóng)村土地被強行征占，而早在1992年推行社區(qū)股份合作制時，既已將全村4600多畝土地中的50%用于工業(yè)開發(fā)，16.3%用于商住區(qū)。其實質(zhì)也在于把土地資本增殖收益截留在社區(qū)以內(nèi)(參見《南海市農(nóng)村土地股從合作制論文集之六》1990年6月南海系列印刷公司)。

地方政府和農(nóng)村社區(qū)集體在土地問題上的矛盾中很難做是非判斷，但這畢竟直接造成了各類經(jīng)濟主體掠奪式地占用土地。不僅使農(nóng)村耕地面積銳減，而且加劇了農(nóng)村工業(yè)分散布局，城鎮(zhèn)形不成規(guī)模經(jīng)濟的老問題。有關(guān)研究報告指出，中國2079萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，分布在村以下的1990家，占92%;進入縣城的僅為1%;集中到建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的不過7%(參見“中國城市化道路與農(nóng)村改革和發(fā)展”《中國社會科學(xué)》1995年第一期)。顯然，這種制度成本對于中國這樣一個人多地少且城市化嚴重不足的發(fā)展中國家而言，實在已不能繼續(xù)承受。

綜上所述可以認為：市場經(jīng)濟的根本內(nèi)容是實行資本經(jīng)營。目前農(nóng)村基本要素如土地、資金還不能進入市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)也沒有進入要素市場的條件，農(nóng)民不能攜帶股份化的土地和資產(chǎn)等要素離村進城進鎮(zhèn)。因此，要進一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，就要把土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)價值化。從根本上解決產(chǎn)權(quán)主體不清的矛盾，推進農(nóng)村剩余資源的資本化。通過深化產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村生產(chǎn)力要素從實物形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)化，解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人口聚集的要求與農(nóng)民進城“門檻”太高的矛盾，使農(nóng)民利益得到保護，資源配置得到優(yōu)化組合。通過這種深化改革，會逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社區(qū)封閉、產(chǎn)業(yè)布局分散、集體企業(yè)負債和負擔(dān)偏高等問題。

農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)必須下決心降低農(nóng)民進城“門檻”，城鎮(zhèn)用地制度也只能以盡快轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩人口為主要政策目標(biāo)。但是，由于現(xiàn)行體制條件下制度約束軟化是重所周知的事實，我們很難設(shè)想以某種憑借行政系統(tǒng)操作的制度設(shè)計，來解決縣以下地方政府以占有土地資本增值收益做為原始積累之源的普遍性問題。因此，現(xiàn)實的考慮也許是“兩害相權(quán)取其輕”──即按照本文提出“縣以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度應(yīng)與大中城市在目標(biāo)和方法上相區(qū)別”的政策建議來發(fā)展小城鎮(zhèn)，這雖然也會造成必要的制度成本，但是損失會小得多。農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)論文3000字范文 小城鎮(zhèn)建設(shè) 農(nóng)村論文范文4